観光危機管理新時代・第4回 東京オリンピック開催期間に大規模災害が発生すると・・・


1.オリンピック開催期間に首都東京がさらされる危険について

2020年を間近に控えて、東京はオリンピック・パラリンピックに向けての準備に忙しい。しかしながら、観光危機管理の観点から見た場合、東京五輪の開催期間は、仮に大規模災害が発生しないとしても、都心区に住むあるいは通勤・通学するものにとって、そして、首都圏のインフラに関わる仕事をしているものにとっては、大規模災害が発生した際と同様以上の、混雑と混乱に対処せざるを得ない状態に陥るものと想定される。これは、もし大会期間中に何ら有効な措置が講じられなければ、都心区は大規模災害に対して最も脆弱な姿、すなわち、想定される発生した災害に対しても、ほとんど有効な対処ができない状態に、置かれることになることを意味している。
思いつくままに、そうした状況を想定してみると

・人流・物流が停止するだけでなく、電気・ガス・水道・通信など都市に不可欠なインフラが機能しなくなり、広範な地域で避難生活上の困難が発生する。
・特にトイレが使用不可になると、我慢のために体調不良に陥る女性・高齢者が急増する。
・電源途絶や機械の故障等により、人工透析等の患者への対応ができなくなる
・ガス漏れ、電気回線のショートなどで火災が発生し、木造密集地域では広範囲での延焼が起こる。
・河川や堤防の決壊、海水の逆流や津波の発生などによって、荒川流域や湾岸地帯などで浸水被害が発生する。
・都心区・湾岸区などにおける高密度居住地区の住民が、大規模災害によるインフラ不全により生活困難な被災者として、都心五区内に大量に滞留する。
・公共交通網の停止と道路の渋滞などにより、人流・物流が停止する。
・墨田区や大田区など液状化が想定される地域においては、広域避難場所そのものが設定できず、区をまたいで避難する必要があるため、住民を対象とした避難所が不足する。
・地下鉄・地下ホームへの浸水は公共交通網を寸断し、各所で路面陥没が発生することにより避難・支援・救助活動が阻害される。
・広範囲な通勤・通学圏が存在するため、平日日中における発災により大量の帰宅難民が発生する。被災地区への大量の人口の滞留は、インバウンドに割く資源を減少させる。
・都心区においては民間の一時滞在施設に観光客・買い物客を含めインバウンドも収容されるが、当局にもどの滞在施設に誰が滞在しているかを把握することは困難な状態が続く。
・ネットワークへのアクセスの集中によりwi-fi回線がつながりにくくなる、特定のサーバーへのアクセス集中により機能がダウンし、必要な人への必要な情報の伝達ができなくなる。

2.救助救護医療介護について

こうした都心区の特徴は、救護や介護などの医療行為を必要とする傷病者に対する支援にも、大きな阻害要因となる。都心区が被災した場合、被災地で行えるのはトリアージと緊急医療措置であって、それ以上の医療措置が必要な傷病者は、被災地区の外側にある後方支援基地付近の病院へ搬送し、本格的な治療を行うべきである。また、都心区にとどまってトリアージおよび緊急医療措置に当たる医師及び看護師も、多くは被災者であり、また、生身の人間なのだから、他の被災者と同様、食事や休息・睡眠および物資の支援が得られるように配慮する必要がある。また、多様なインバウンドが訪れるということは、そうした人たちの間に医療関係者が含まれる確率も高くなるのだから、災害時には観光客の中から医療行為への支援を得ることも視野に入れておくべきであろう。

その他、観光危機管理の観点から、必要と思われることを、思いつくままに挙げれば、次のようになる。

・支援・治療対象がインバウンドの場合、正確な症状の把握や、血液型・宗教・病歴など処置に必要な情報を集めることが困難な事態を想定し、対応策を用意しておく
・トリアージ後の傷病者については、必要に応じて後方支援基地付近の医療施設に搬送し、被災地内における電力や医薬品、治療器具や医師の負担を軽減する仕組みを作っておく。
・その地を訪れていた医療関係者には、必要とされている緊急医療救護所とマッチングした上で、道順案内アプリにより発災時に滞在している地点から、現場に直行してもらえるようにする。
・日本での資格を有しない外国人医師の医療行為を、誰がどのように認めるか決めておく。
・治療や介護に必要な資材だけでなく、医師や看護師が疲弊せずに医療行為に当たってもらえるように、支援物資や食料だけでなく生理用品・衛生用品・生活用品の調達が必要

東日本大震災時には、現地で医療行為に従事する医師や看護師について、義援物資等を用いて支援するという視点が欠けていたともいわれるが、危機管理を担う人々に対する配慮もまた重要であることを、忘れないでいたいものである。

3.超高密度居住時代の大規模災害対策と地方創生

東京の都心区は、都市化・郊外化・反都市化のプロセスを経て、再都市化すなわち超高密度居住という形での人口の増加が続いている。隅田川両岸のリバーサイド、江東区お台場のシーサイドだけでなく、港区や中央区、品川区などにおける超高層マンションの開発とそれに伴う膨大な人口の流入は、首都直下型地震の発生が近いと想定される中、当該自治体を大きな課題に直面させることになった。急激に膨れ上がった居住者に見合うだけの避難所を、自治体側で確保することは不可能だからである。

現実的に考えて、高層階の居住者は、エレベータが利用できない状態での生活に多大な苦労をすることは間違いない。高齢者の場合は、なおさらである。建物が少しでも傾けば、居住そのものにも大きな支障が生じることになる。日常生活に必要な物資、たとえば水一つをとっても、住戸への運搬は重労働となる。互いを思いやる余裕すら持てなくなれば、孤独死の発生も考えられよう。

こうした事態を回避するためには、こうした住戸に居住する人たちの避難生活の場を、被災地から遠く離れた別荘地やゴルフクラブ、キャンプ場や合宿所などに求めるなどの、抜本的な改善策が必要であろう。近年、郊外地域で数多く発生している、アパートやマンションなどの空き家を活用することも考える価値はある。特に高齢者は長年培ってきた近隣関係が大切とされるから、被災前の近隣関係をなるべく維持する形で、一時的に集団移住するような形が取れるとしたら、それが望ましい。

ただし、こうした災害が発生することは極めてまれである。しかし、近年の日本で続発する様々な災害を目の当たりにするにつけ、日本人誰もが、災害の被災者になりうると想定するのは、あながち見当外れではないだろう。そして、誰もが被害者になりうるアクシデントに対して、確率論を応用して集団で備えるために人類が発明したリーズナブルな方法論の一つとして、損害保険がある。仮に損害保険の考え方を、大規模災害発生時に被災地域のインフラが回復するまでの期間、生活するための住戸の確保に応用できるとしたら、高密度居住が進む都心区の災害対策として非常に有効なものになるであろう。

たとえば、衰退の進む地方都市で、中古のアパートやマンション、戸建て住宅に対してリノベーションを行う。空き家の増加が問題となっている現在であれば、商店街の中であってさえ、候補となる住戸は比較的簡単に見つかるであろう。平時はそれをAir B&Bなどを用いて貸し出すとともに、同時に被災する可能性が限りなく近い人たちと保険の仕組みを使って契約を結び、掛け金を支払ってもらうのである。災害が発生した時には、保険契約を結んでいる人に入居してもらう。この住戸は被災地から遠く離れており、代替宿泊施設も見つけやすいだろうし、Air B&Bを通して宿泊契約を結んだ客には、あらかじめ了承してもらっておけば、トラブルは起きないだろう。こうすれば、保険の仕組みを使って都心から地方に掛け金の形で資金が還流するから、地方の衰退も食い止めることができよう。東日本大震災後の被災自治体の支援活動においては、自治体間の連携が有効に働いたが、こうした仕組みを使えば、民々の契約によって地方創生を実現する可能性が生まれるはずである。

首都直下型地震の発生の危険性が高まっている今日、こうした仕組みを使って、都心部で高密度居住をしている人たちに対する災害対策と、衰退の一途をたどっている地方都市の再生を、win-winの形で同時に実現することには、非常に大きな社会的な意義があると思うのだが、いかがだろうか。

4.東日本大震災のレガシーとしてのトレーラーハウス活用

さて、 災害時における住空間のシェアリングについては、東日本大震災のレガシーがある。カンパーランドによるトレーラーハウスの活用である。

米国では20,000箇所の公園にトレーラーハウスが500万台備蓄され、連邦緊急事態管理庁(FEMA)が管理し、災害時に被災者のための施設として活用される仕組みがある。1995年、阪神大震災の年に設立されたカンパーランドの原田社長は、それと同様の仕組みを日本でも構築することを目指し、活動を続けてきた。2011年、東日本大震災発災時には法的な問題があったトレーラーハウスの移動も、国土交通省の自動車局への働きかけが功を奏して、2017年12月7日に大型トレーラーハウスが「基準緩和の認定を受けることのできる自動車」として正式に法制化されることで容易となった。こうなると、全国津々浦々まで高速道目が整備されている日本は、災害発生時のトレーラーハウスの輸送に適している。また、「借り上げ型」でトレーラーハウスを利用すれば、「みなし仮設」として、民間のアパートやマンションをありあげるのと同様に扱われるようになった。

こうしたことを経て、熊本地震、西日本豪雨、北海道胆振地震などの大規模災害時には、被災者支援のためにトレーラーハウスが活用されることになる。2012年末には、宮城県女川町の復興プログラムとして大型のトレーラーハウスを30台納品設置。13年には10台を増設して、日本最大のトレーラーハウス宿泊村となった。熊本地震時には、益城町の福祉避難所として、公的に導入された。2018年の西日本豪雨では、被災地の倉敷市に51棟のトレーラーハウスが集結した。同年の胆振東部地震では、農作業が長期に及ぶハウス農家の自宅損害に対し、町が応急仮設住宅として、各農地の近くに七戸のトレーラーハウスを設置。5日には無事入居の運びとなった。トレーラーハウスは仮設住宅に比べて設置のスピードが速く、遮音性・保温性に優れているため、寒冷地や酷暑のもとでも快適な居住が可能というところが、活用の決め手になったようである。

原田氏は、トレーラーハウスを、「二地域居住や交流、更には防災対策に安全なモビールホーム」と位置づけ、平時は道の駅やキャンプ場などに設置しておいて、イベント時には仮設事務所やトイレ、シャワー、売店などで使うほか、移住・交流施設、高齢者や障害者のシェアハウス、自動棟の保育・預かり施設、農業・林業・水産体験・練習施設など、様々な利用法を提唱している。千曲市では2016年に開始する病児・病後児保育事業について、トレーラーハウスを活用するなど、全国各所で導入が進む。トレーラーハウスの2018年末の国内設置台数は2000台強であり、被災地への納入は東日本大震災後の数値で207台だという。

こうした活用の広がりは、東日本大震災の発生と原田社長の尽力により、トレーラーハウスの法的な位置付けが明確化されたことに端を発しているという意味で、東日本大震災のレガシーということもできよう。高密度居住の進む都心区が直下型地震に襲われた際には、東日本大震災時とはまた違ったアプローチでこのレガシーが活用されるべきとも思われるが、そうした経験を積み重ねることにより、日本全体のレジリエンスを向上させていくことができるはずである。

5.シェアリングとインシュアランス

災害発生時に被災地の外部にある居住空間を時間的にシェアリングすることにより、広い意味でのインシュアランスを成立させるという仕組みが社会に実装され、機能するようになれば、平時にインフラ能力を最大限生かすことで成立している都心部での滞在人口を、非常時に見合う程度まで引き下げることも可能になるはずだ。いや、そのような状態になったときはじめて、この空間シェアリングが都市経営のためのインシュアランスとして、社会的に実装されたと考えるべきであろうか。

さて、この仕組みを、外国人観光客に対して応用することも、十分に可能であると考えられるものの、それが実際に機能するとは考えにくい。何故なら、大規模災害が発生した際に、災害弱者となる大半のインバウンドが望むのは、被災地からの安全な避難と、必要な物資の支給であり、一刻も早い帰国だからである。ただし、東京五輪には膨大な数の、しかも多様な外国人観光客が訪れることが想定されており、こうした人々が被災者となった場合に必要となる様々な物資を、国や自治体が準備すると期待するのは現実的ではない。

幸いにして、日本はすでに、多様な外国人を受け入れており、同じ人種・同じ民族によるコミュニティが、散在する形で形成されている。そうしたコミュニティの近傍には、母国に由来する食品等の物資を扱う店舗がある。観光で日本を訪れる外国人を災害発生時に支援する際には、こうしたコミュニティや母国の物資を扱う店舗と被災者を結び、必要な物資を必要な時に必要な量だけ届けられる仕組みを準備しておくことが、災害大国日本にオリンピックを承知した東京都、そして国に課せられた責任ではないか、と思う。

明星大学天野研究室では、災害時における被災者の滞在情報と物資の募集・充足情報、およびマッチングした上での物資要請を実現するための、避難所情報収集システムと義援物資マッチングシステムを構築し、サービスを無償公開している。そうした仕組みを、災害時の空間や物資のシェアリングに活用することができれば、税金や行政の労力を使わずに、日本国内に訪日外国人観光客のための災害支援の社会システムを実装することも、不可能ではないだろう。在日外国人コミュニティを形成する人たちが、そうしたことに目を向けて、平時から同胞支援のためのネットワークを形成してくれることを期待するとともに、国や自治体がそうした動きを支援すべきである。それぞれの外国人観光客が求めるものを理解し、一人一人の被災者の要望に応えられるは、彼ら以外にはなしえないものなのだから。

6.観光危機管理のためにオリンピック開催期間中の「訪日外国人観光客の分散化」を

さて、再び、東京2020のオリンピック開催期間に話を戻そう。つい先日、首都高の渋滞緩和のために、大会期間中は通行料を1000円上乗せしたい。そうすることで10%程度の交通量の減少ができるという試算結果が得られたとの、報道があった。某番組のコメンテーターは、オリンピックが都民に迷惑をかけるようではいけないと批判。この試案が実行に移されるかどうかはともかく、何の対策もなく大会期間を迎えれば、都心は公共交通網が大混雑するだけでなく、高速道路から一般道に至るまで渋滞に悩まされることは、火を見るよりも明らかだ。したがって、大会開催に責任を持つ方々が、そうした事態を避けるためにあらゆる手段を考え、その効果のほどを検証してみるのは至極当然。一言でばっさり切り捨てたコメンテーターの無責任さには、呆れるばかりである。

そして大会終了後には、大会期間中に数倍する、交通機関の混乱が想定される。オリンピックの観戦のために日本を訪れる外国人観光客たちは、来日するときにこそ三々五々であったとしても、帰国する際は一斉に帰ろうとするからである。古くは長野五輪、そしてリオ五輪においても、大会終了後に帰国客がもたらした混乱は、多くの識者の知るところだ。自然災害やテロといった危機的な状況が発生しなくてもそうなのだから、過去に数倍する観光客が予測される東京五輪について、何の策も講じないのは、社会的犯罪に近いといえば言い過ぎかもしれないが、観光立国を目指す日本の無策を世界に晒すには十分な事実となるだろう。

こうした事態を未然に防ぐには、少なくとも、大会期間中における観光客の行動および、大会終了後における観光客の行動を、マーケットメカニズムとICTを活用することによってコントロールすることが、必要不可欠であるといえる。例えば前者については、大会開催期間中の観光客の都市圏内部での移動を最小にするために、一日当たりの移動量を制限するような仕組み作り、マーケットメカニズムを用いて人口移動の分散を図る。たとえば、環八上のインターチェンジ付近にあるスタジアムやコンサート会場などに大規模スクリーンを設置し、VRやMRの技術を応用して臨場感と一体感が感じられるような設備を設けるほか、オリンピック公式グッズなどの販売場を敷設することによって、本会場と同じような体験ができるようにしたり、選手の公式ユニフォームにセンサーを取り付けて5G回線とスーパーコンピュータなどを活用して、本会場では得られない情報やグラフィックをリアルタイムで体験できるようにするなど、様々な仕組みが考えられよう。こうした試みが広く知られれば、渋滞や混雑・待ち行列などからくるストレスを感じなくても済む「サテライト会場」をあえて選ぶ観光客が多数現れ、会場への過度の人口集中を避けることができるだろう。

また、帰国時の混乱を避ける方法としては、都心に集まった観光客を一旦環八付近のバスターミナルあるいは新幹線の停車駅へとバスで移動させた後、新幹線あるいは長距離バスで地方空港へと分散し、帰国してもらうという方法も考えられる。羽田空港への一極集中は空港や航空会社のキャパをはるかに超え、観光客にとっても不愉快な結果になることは明らかだ。大会終了後数日間はバス専用レーンを設置して、外国人観光客を環八沿線のターミナルに速やかに移動させ、そこで必要ならば一時休息を挟んだ後、成田・福島・名古屋・静岡・長野・新潟といった地方空港へと移送させて帰国してもらうことにして、それぞれの空港経由での帰国ルートを、羽田直帰よりも幾分かでもお得な条件で販売することにすれば、市場メカニズムを通した帰国客の分散を実現できるだろう。このルートについての特典を、Giftyなどの電子クーポンの形で提供すれば、訪日外国人の行動履歴についてのビッグデータを取得できるのに加え、災害発生時の所在確認にも活用できる。

東京五輪で訪日する外国人観光客は、無為無策のうちに迎えるのであれば都市機能をマヒさせ、都民のみならず観光客自身にも不愉快な思いをさせるだけでなく、大会期間中は大規模災害が発生しても有効な手立てを打てない危険な状態に観光客をさらす、危険な賭けとなるが、様々なアイデアをもとに有効な対策を講じれば、日本が世界に発信したSociety5.0の優位性を世界に発信する貴重な機会になるとともに、電子決済で後れを取っている日本の小売業・観光業界が訪日外国人に関するビッグデータを獲得することのできる、千載一遇のチャンスともなり得るであろう。

本稿で提示したアイデアは、様々な可能性のなかのほんの一例に過ぎないが、要素技術は既に確立されているから、あとはビジネスモデルを作って、社会に実装するか否かの問題である。2020年代の日本の帰趨を左右するこの大きな国際イベントを、最大限生かすことのできるようなチャレンジャーが数多くあらわれ、激動の未来に向けて果敢に挑戦していくことを期待したい。そして、Society5.0を提唱する政府には、そうしたチャレンジが一つでも多く行われ、日本の未来を切り開く糧になるようにする環境づくりを、切に願うものである。


天野徹
天野徹

明星大学人文学部人間社会学科教授。
専門は、情報社会学・社会統計学・都市社会学。東京都立大学大学院博士課程単位取得中退。社会学をベースに、文理融合・問題解決の知のあり方を追求してきた。(財)あしたの日本を作る協会の委員として、webサーバーを立て、「地域づくり運動情報データベース」を構築・公開。社会調査の領域に、ハイパーテキストを活用したプレゼンテーション作りや、3Dモデリングによる景観シミュレーションを導入。東日本大震災の後、自ら提唱したコミュニティ・ネットワークの理論をもとに、災害レジリエンスを備えた社会システムと、それを実現するための情報システムを構想。PHP、Java Script、CSSなどを用いて、義援物資マッチングシステムと避難所情報収集システムを構築し、サービスを公開。現在は、インバウンド等の災害対策として、AIを活用した被災者・帰宅困難者誘導システムの構築・一時滞在施設確保のためのビジネスモデルの構築と社会実装に取り組んでいる。

天野徹の記事一覧